为此，需要充分发挥政府信息资源的基础性作用，通过信息化手段将政府信息公开与决策科学化、公众参与、风险预警、舆情研判、政务服务、投资环境打造、对外宣传、反腐倡廉、政府数据开放、信访维稳、投诉举报处理、执法信息共享、诚信体系建设与电子政务建设等工作紧密结合，为这些制度提供更好的支撑服务。

[48] 进而，当先于合宪性解释进行的宪法解释由多个不同的法院做出并导致不同的结果时，就存在一种宪法权威流失的危险。相反，这些做法只会导致，立法者将不再可能期待法院尤其是宪法法院，对其所制定的法律中的那些在宪法上可能受到指摘的部分加以缓和优化。

据此，宪法法院即可在裁判主文中判定：《北威州教育法》第57条第4款第1句和第2句以及第58条第2句，在涉及通过外在表征进行宗教性表达的情形下，依据裁判理由中的标准，是符合基本法的。* 进行合宪性解释之后，即不需要对法律进行正式的无效宣告或者更为常见的部分无效宣告。[26] 将合宪性解释写入裁判主文，就意味着，根据《宪法法院法》第31条第1款，宪法法院的这项合宪性解释以及其对某项解释方案的优先选择，对所有其他法院和公权机关都具有拘束力。就宪法法院而言，其进行合宪性解释被视为一种相比无效宣告更为缓和的替代方案，因而是正当的，有争议的仅仅是合宪性解释的界限问题。[29] 四、界限 正如接受合宪性解释原则一样，宪法法院也一贯承认合宪性解释的界限问题。

[34] 在第一步，宪法法院确认，如果在解释时不考量宪法的影响，则刑事辩护律师接受报酬的行为的确可以满足刑法第261条第2款第1项的构成要件。持赞成意见的，参见T. Traub, NJW 2015, S. 1338 ff. (1339); T. Klein, DÖV 2015, S. 464 ff. (470). [21] BVerfGE 138, 296 (342 f.). [22] 对早期裁判中相关例子的详尽说明，参见H. Bogs, Die verfassungskonforme Auslegung von Gesetzen, 1966, S. 137 ff. [23] BVerfGE 22, 373 (377); 48, 40 (45); 70, 134 (137); 86, 71 (77). 就此问题的详尽分析见本文第五部分。[7]1998年修订的土地管理法第43条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。

程序性权利是被征收人参与整个征收过程、监督征收权行使的权利。第一，可以直接进入建设用地市场的集体土地的范围。2007年国土资源部、财政部、中国人民银行联合发布《土地储备管理办法》，这是目前土地储备的依据。按这一规定，城市为行政区划，镇属于城市。

已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有。唯有按项目征地，才能将经营性项目建设用地从土地征收中剔除出去。

从该条例第2条规定看，同样未将征地限制在公共利益需要的范围内。但民法通则的这一规定既未实际解决集体土地所有权主体，也没有明确村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村委会经营、管理权的法律性质，而已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有更是让人难以理解其所有权的归属，更未解决属于乡(镇)农民集体所有的土地的所有权的行使问题。(二)同步制定《集体土地使用权出让与转让条例》 在城市市区之外，将集体土地征收限缩到公共利益需要的范围内，必须改革现行先征收、再出让的国家垄断建设用地供应制度，将经营性项目建设用地从土地征收中分离出来，在土地征收之外建立独立的经营性项目建设供用地制度，允许集体土地不必再经征收而是可以直接进入建设用地市场，从而建立公益性项目建设与经营性项目建设相分离的建设用地供给制度。需要进一步明晰的是，在城乡规划法上，城市规划区包括城市建成区和城市规划控制区。

在土地征收等事关农民切身利益的重大事项上，当基层政府的决策与村民的利益发生矛盾与冲突时，村委会大多站在政府的一边，成了政府利益的维护者。我国的村委会脱胎于原体制下的生产大队，村民小组则脱胎于原体制下的生产队。所以，该办法中使用的征用实际上也包括了征收和征用两方面的内容。这里的土地供应，虽不排除基于公共利益的项目建设，但实践中大量储备土地主要用于商业目的的开发。

立法上应将征收程序划分为征收决定程序、补偿安置的协商与裁决程序和征收决定的强制执行程序，以作为被征收人权利配置的基础。[11]前引[9]，翁岳生编书，第1700页。

进言之，如果将可以入市的集体经营性建设用地的范围限制在城市规划区外，那么，随着城市规划区的外扩，原城市规划区外可以入市的集体经营性用地也都落入被征收的下场。公共利益的需要只是一个摆设，并未在具体的土地征收制度中得到落实，现行的土地征收事实上与公共利益需要无缘。

[4] 1986年土地管理法发布，《国家建设征用土地条例》废止，有关土地征收的制度被合并规定到土地管理法中。[5]城市房地产管理法是规范城市房地产经营的法律，城市房地产经营显然不属于公共利益的需要。由于成员集体非法律上的主体，物权法不得不为包括集体土地在内的集体财产规定了所有权的代表人。这一规定的真实意图，就是为了保证国家对整个城市规划区内房地产建设用地的垄断供应，防止集体建设用地直接出让用于房地产建设而给房地产建设用地市场造成冲击。但是，全面深化改革决定指出，要赋予农民更多财产权利，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。[25]参见朱芒：《日本房屋征收制度的基本状况》，《法学》2007年第8期，第31页。

[15]由于集体非法律上有人格的组织，明确集体土地所有人便成了此后立法的任务，但无论是民法通则还是土地管理法均未能真正解决集体土地的所有人问题。地方政府不仅是城市的管理者，更是城市的经营者。

被征收入无权参与征收补偿安置方案的拟订，无权参与征收补偿安置的协商。依物权法第60条的规定，集体所有财产的代表人为(乡镇、村或村内)集体经济组织或者村民委员会、村民小组。

[30]陈小君：《我国农村土地法律制度变革的思路与框架》，《法学研究》2014年第4期，第22页。[27] 公益性项目与经营性项目相分离的项目建设供用地改革路径图示如下： 改革先征收、再出让的建设用地供应制度，允许集体土地直接进入建设用地市场，涉及一系列法律制度的变革。

在有关集体所有权的立法中，物权法讨论的第一个问题就是农村土地问题，要给农村所谓的‘集体土地找一个‘主人。对于农村集体经济组织和农民提出的意见如何听取、如何处理，立法未作任何规定。[14] 征收直接消灭的是投资企业的土地经营权、集体建设用地使用权而非股权。实际上，这些问题都是土地征收中的共性问题，而且也是相对容易解决的问题。

[2]从该办法第2条和第20条所规定的征地目的与征地范围看，除了基于公共利益的需要外，基于经营性项目建设需要，国家也可以实施土地征收。[17]物权法最终规定，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。

我国当前的土地征收并不以公共利益为前提，而是由土地利用年度计划来确定的。至此，所有城乡建设用地全部为国家垄断，而征收又成为国家取得集体建设用地的唯一手段。

在物权法已对集体所有权代表人作了规定的情形下仍需着重讨论，在土地征收中，由集体经济组织或村委会、村民小组作为集体土地所有权的代表人和被征收人在法律上是否具有正当性、在实践中是否具有可行性。在项目认定程序中，首先由项目设立人[23]向项目认定人[24]提出项目认定申请，征收的项目能否成立，关键在于该项目是否具有公共性。

6.其他与集体土地使用相关联的权利人是否具有被征收人主体资格 其他与集体土地使用相关联的权利人主要有两类：一类是集体建设用地使用权的转租赁权利人，另一类是土地承包经营权的转承包人、承租人等权利人。所以，土地征收制度改革的核心，就是如何将城市规划区内的土地征收控制在公共利益需要的范围内。[9]翁岳生编：《行政法》下册，中国法制出版社2002年版，第1704页。根据规划确定的区域称为规划区，规划区分为城市、镇和村庄规划区，各规划区又相应分为建成区和规划控制区。

如果商业性房地产市场禁止集体建设用地进入，意味着仍将维持国家对房地产建设用地的垄断，也就难以解决房地产用地先征收、再出让的供地模式。[18] 再看村委会和村民小组。

(2)在物权法第59条第2款规定的基础上，完善、细化重大事项的民主决定程序，明确土地征收中农民代表与农民集体的关系。被征收人权利的配置，需从重构土地征收程序着手。

集体土地征收制度的构建，除了立法本身需要攻克的难题之外，还涉及诸多制度性障碍的清除与配套性制度的建设问题。买回权是土地征收制度中被征收人享有的一项基本权利，目的是为了防止征收机关假借公共利益之名滥用征收权。